尚比尼說：“論恐勒和赤松巴兩個莽夫都是吐蕃的敗類，小王愿意出兵，配合朝廷掃平這兩個小國，讓吐蕃所有子民納入朝廷的統治。”
李純道：“這樣吧，后面朝廷重新設立四個都護府，直接統治四個羈縻地區，你們這些小王都要去掉王號，由朝廷重新選拔官員，按照內地襄人模式進行治理。元稹按照這個內容制定一個詔書，讓四個宣慰使送到四個羈縻地區的各小國，是叛是降，讓他們自己選擇。”
元稹說：“陛下言之有理，如果他們主動交出權力還好，如果膽敢反叛，朝廷再派兵消滅不遲。”
方向議定以后，元稹按照李純的旨意，派四個宣慰使向各小國發出詔書。大部分小國都知道唐軍的厲害，哪敢拒絕，而且給予他們襄人的身份也是好事，沒理由反對，所以都回復同意朝廷的意見。
黠戛斯可汗阿熱布通認為，自己的部族遠離唐朝，不需要什么襄人的虛名，要讓出權力，接受唐朝的直接統治，更是讓他心疼，轉念一想如果硬拼估計是打不過唐軍，反正黠戛斯是游牧民族，惹不起躲得起，干脆帶著部族一路向西遷移征戰，跑掉了。
吐蕃小王論恐勒認為，當初自己被唐軍利用了，辛苦打回來只剩雅魯藏布江一帶的領地，現在又要交出來，什么襄人、夷人的，有什么鳥用，漢人有高原反應，估計也打不過來，還是繼續當自己的國王愜意，直接拒絕朝廷的意見。
象雄小王赤松巴認為，唐軍利用論恐勒覆滅了吐蕃政權，自己作為贊普后裔，好不容易保留點家底，怎么可能輕易交出去，我們就是吐蕃人，不稀罕襄人的稱號，象雄天高皇帝遠，有種就打過來，也是直接拒絕朝廷的意見。
元和十五年六月，各小國的意見全部匯總到朝廷，李純對這個結果并不感到意外。李純認為其他地區都被唐軍打服過，只有這三個地方仗著地勢偏遠，沒有受過唐軍的打擊，還敢張狂一下，必須要施以顏色。
李純和元稹、范希朝商討了一番，決定在四個羈縻地區設置都護府，直接將四個宣慰使改為都護，仍為正四品，再增加一些屬員，由軍事部派兵護送他們到四個地區就任，負責直接管理四個地區。
鑒于西域、南詔比較恭順，回鶻的黠戛斯逃跑，其他部落愿意接受統治，軍事部各派六千人護送三個都護赴任，沿途如有反叛力量就地消滅，安穩護送到位后，留下三千人，作為都護直接掌握的兵力。吐蕃有兩個刺頭需要討平，由鎮蕃軍派出一萬人，土渾、康巴各派出三千人，跟隨吐蕃都護討平兩個小國。
任命四個羈縻地區的都護以后，李純認為肅慎都護府經過五年左右的持續開發，已經增加了大量的人口，特別是漢人的數量增加顯著，完全可以單獨設立成道，否則也會跟新設的四個都護混淆。
七月份，朝廷正式下旨，肅慎都護府脫離遼桓道，升級為肅慎道，升松州為松濱府，作為肅慎道的首府。相應的，李聽由從三品的肅慎都護升為正三品的肅慎巡撫，其他官員也同步官升一級，與道的官員級別相對應。
同步，取消十年以下人員的流放，十年以上的流放人員全部送到小興安嶺和威虎嶺以東的勃州、寧州、漠州，肅慎道其他七個州府全部改為百姓的居住地，那些還在流放期的犯人，滿了期限就可以轉為當地普通百姓。
肅慎道的建立，提升了該地的地位，和其他各道一樣成為正式的行政區，官員也都跟著晉升，肅慎道的官員自然是喜上眉梢。嫩江流域停收流放人員，放開給無地漢人墾荒后，又引來不少無地漢人到肅慎墾荒，肅慎道也逐步改變了流放地的面貌。
作為肅慎道的主官，李聽也是感慨萬千，經過一系列的打拼，終于讓肅慎地區成為正式的道級行政區，自己也終于再上一個臺階，成為正三品的大員。
看著劉光顏、田弘正、張茂昭、李聽先后走上正三品的巡撫崗位上，當初選擇留在部隊任職的李愬、高霞寓、嚴秦、烏重胤都有些后悔。
當時明明有一個走上正三品的機會，他們偏偏選錯了方向，雖然朝廷照顧給了個從三品，但是位置還是正四品，再想進步就很難了。這四個軍團統領先后向軍事部表達想法，就是以后如果有機會，也想往行政方向發展，軍事部又把他們的這些想法匯報給李純。
李純也覺得他們幾個有點虧，當初都第一次對外戰爭中立過戰功，因為職位有限，多年以后還待在軍團統領的位置上。考慮到即將展開第二次大規模的對外戰爭，如果他們再立新功，完全可以直接授予正三品的官職。
四個都護帶著屬員，在唐軍的護送下一路向著四個地區進發，帶著兩個使命，一是要掃平沿途的反叛勢力，二是要選擇合適的地方作為都護府駐地。
回鶻都護閆震在6000鎮胡軍的護送下，往回鶻的腹地進發，沿途的幾個小國，在元和八年都被唐軍教訓過，知道唐軍惹不起，一路上非常配合，還送了不少牛羊作為贈禮。
黠戛斯可汗阿熱布通在唐軍來之前就帶領部眾西逃了，往西一路兼并了不少小部落，反而壯大了，在額爾齊斯河中上游一帶建立了吉利斯汗國，一時得意洋洋。
閆震也不搭理黠戛斯的西逃，既然想當夷人，就去當夷人吧，以后有他們后悔的時候。
閆震轉了一圈，最后在回紇與仆骨之間選定了都護府的駐地，此地位于克魯倫河邊，北依肯特山，南通蘇尼城，可直達媯州，既便于對回鶻的統治，也便于和內地的溝通，便組織人員在此筑城。
閆震懷念西漢時期出使匈奴的使節蘇武，就將此城命名為蘇武城（今蒙古國溫都爾汗附近）。
看到回鶻人整體還算配合，閆震就讓多余的3000鎮胡軍返回，自己帶著屬員和3000直屬團，開始忙著筑城、招徠居民，更重要的是領地的劃分和人事安排。
回鶻都護府管轄的領地，東到大興安嶺，西到阿爾泰山，南到戈壁，北到貝加爾湖，西北到唐努烏爾山，將黠戛斯排除在外。
閆震出發之前，朝廷已有人事上的安排，四個歸順唐朝的小國，一個小國分為二兩到三個領。
每個領設管領一職，定為正七品，作為領的最高長官，再設置領監、領丞、領尉、領學，組成各領的五人政務會。
各領的官員、屬員全部由回鶻人擔任，各領的五人政務會人員由都護府任命，其他屬員由各領任命。
原來歸降的四個小王，優先選四個領的管領，甚至可以向都護府推薦各領的官員，由都護府審核同意后，予以任命。
這樣一來，其實朝廷主要掌握都護府及駐地城市的權力，各領的權力實際上依然在回鶻人自己手里，只是進一步拆分，主要官員由朝廷派駐的都護府任命。
在經濟上，各領每年將收入的三成上繳都護府，其余的留作自用，都護府不作干涉。
都護府將轄區內所有的回鶻人劃為襄人，統一定為回鶻族群，由各領的領丞負責與都護府的民政局接洽，辦理各領居民的戶口本和身份牌。
轄區內落實華襄分治的措施，如華襄禁婚、襄人任職七品以下、回鶻襄人不得出都護府轄區，也不得允許境外的夷人進入，如確有需要，須經都護府同意后，回鶻襄人才能出入境。
經過一番運作，原來的四個小國被拆分為十個領，被稱為回鶻十領，各領官員由都護府重新任命，并向大唐效忠，正式成為唐朝的直轄領土。
按照要求，回鶻人的姓名也要改成復姓四字，由于大部分回鶻人和漢人接觸很少，實際上是另起一個四字漢名，原來的回鶻名可以保留，作為族群內部使用。
回鶻人正式劃為襄人后，除了有少量限制以外，其他方面和華人差不多，享受同等的財稅政策，維持著半自治狀態。
蘇武城建立以后，不斷有漢人和回鶻人到此定居，漢人將內地的產品運到這里出售，再購買當地的馬匹、牛羊到內地販運，活躍了當地商貿，回鶻人不需要再遠赴蘇尼城交易。
甚至有些漢人在當地辦起了皮革、毛紡之類的工廠，還開設了一些餐館、旅店、雜貨店，吸引了不少回鶻人前來務工、購物，蘇武城逐漸成為一個活躍的塞外城市。
安西都護齊茂林，也帶著六千護兵，從沙州向西域進發，軍事部考慮到后續鎮西軍要參加遠征，就從秦隴道的地方兵力中抽調三千人，配發燧發槍，作為安西都護府的直屬團，另外從鎮西軍抽調三千人作為先頭部隊參與護送任務。
齊茂林一行沿途受到西域諸小國的歡迎，一直行進到天山北坡的車師前部一帶，選擇在頭屯河西岸建城，取西域歸化唐朝之意，命名為歸化城（今新疆昌吉市）。
齊茂林選擇在歸化城建立安西都護府有兩點考慮，一是唐朝已經規劃遠期通往西域的鐵路，元稹要求他在規劃路線上選址建城；二是歸化城位于天山北坡，降雨加上天山融雪，水源相對豐富，周圍適合開墾為耕地。
綜合考慮，齊茂林認為歸化城是西域都護府的理想駐地，以后交通方便、糧食充足，繁華起來指日可待。
安西都護府的邊界，朝廷已有定論，西到蔥嶺，南到昆侖山，東到古玉門關，東北到阿爾泰山，西北到阿拉套山。
齊茂林認為，西域境內小國林立，沒有必須要再大規模的拆分，僅將較大的龜茲和車師后部一分為二，其他的小國就地改為領，共設了十二個領，稱為西域十二領。
根據改制需要，原來設置的伊州、西州，還有其他小國，都改成了領，各領的五人政務會成員，盡量保留各地原來的官員，但是必須要由安西都護府重新任命。
相應的，西域人也全部改成了襄人，劃分為西域族群，每人也要起一個四字的襄人姓名，制作綠色的襄人戶口本和身份牌。
沒想到在確認襄人身份時，起了一些風波。原來在西域的綠洲地區，早先曾經有一些漢人移民到此，這些人和當地人通婚以后，身份長期游離在漢人和西域人之間。
原來還區別不大，現在突然都被劃為襄族，這些人認為自己是漢人，應該被劃為華族，紛紛跑到歸化城的安西都護府反映情況。
齊茂林接到這些情況后，認真思索了一番認為，關于境外漢人的身份問題，朝廷在元和十二年就已經下旨明確，三年內境外的漢人必須回到唐朝境內認祖歸宗才能劃為華族。
現在已經超過三年，這些人也沒回去認祖歸宗，繼續留在西域當地，魚和熊掌不可兼得，不可能靠臨時抱佛腳來改變身份。
齊茂林也考慮到，這些人畢竟也流著華夏的血統，如果把他們跟西域土著居民一樣對待也不合適，就想搞一些變通之法。
經過仔細考慮后，齊茂林決定將這些具有漢人血統的西域人劃為西域族群中的周襄族，意為這些人為周朝遺民的后代，因久居異域成為了襄人。
對于周襄族，西域都護府予以照顧，在有周襄族居住的原伊州、西州、車師前部、車師后部設立的幾個領，官員和公職人員優先選用周襄族，周襄族可以優先遷入歸化城，在其他方面也盡量予以照顧。
齊茂林覺得確定民族這種大事，還是要報給朝廷決定，于是派人將設立周襄族的設想寫成奏書派人送到朝廷。
李純接到奏書以后，覺得齊茂林處置得當，完全同意，要求四個新襄人地區具有漢人血統的襄人，經各都護府民政局確認后，均可劃到周襄族。
安西都護府除了帶了一些官員，需要不少公職人員，齊茂林就盡量選用周襄族人員，歸化城的公職人員大部分也被周襄族占據，大量的周襄族進入歸化城經商，周襄族還可以在歸化城周圍墾荒，開墾五年之后，就成為自己的產業。
這些周襄人，感覺到當初是自己沒有把握住機會，現在安西都護府如此照顧，已經不錯了，覺得跟華人差別也不大，也就接受了周襄族的身份。
齊茂林還有一個任務，就是要把安西都護府打造成以后唐軍西征的前進基地，所以他大力建設歸化城，修建倉庫，囤積物資，以供后面西征部隊之用。
齊茂林還派出人員，廣泛收集西方各國的情報，匯總以后派人送給外事部，作為以后西征之用。
南詔都護錢楓云，進入南詔的行程也是非常順利，沿途的幾個小國對他非常恭順，希望他在重新設領時，盡量使用各國原先的人員。
南詔的六千護兵也和西域一個情況，由于后面鎮蠻軍要參加南征，所以三千直屬團從黔滇道地方部隊中抽調過來，另外三千人則為鎮蠻軍的先頭部隊。